DIRITTI E RIFORME:
IL LAVORO DELLA POLITICA,
LA
MEMORIA DEI FATTI, LA COERENZA DEGLI
ATTI
Ginevra - giugno 1978. La conferenza
generale dell’ O.I.L. (Organizzazione
internazionale del lavoro) adotta fra
l’altro nella 63^-64^-65^ sessione la
convenzione n. 151 relativa alla
“Protezione del diritto di
organizzazione e alle procedure per la
determinazione delle condizioni
d’impiego della Funzione Pubblica”.
L’atto di cui trattasi trae origine da
altre e più datate disposizioni, ovvero
dalle disposizioni della “Conferenza
sulla libertà sindacale e la protezione
del diritto sindacale” del 1948; della
“Convenzione sul diritto di
organizzazione e di contrattazione
collettiva” del 1949 e della
“Raccomandazione relativa ai
rappresentanti dei lavoratori” del 1971.
Un aggancio resosi necessario dal fatto
che la convenzione del 1949 non
contemplava come soggetti da tutelare
alcune categorie di pubblici dipendenti,
mentre si riscontrava nel contempo una
considerevole espansione delle attività
inerenti la funzione pubblica in molti
Paesi; da ciò la necessità di
organizzare nuove e sane relazioni di
lavoro tra le autorità pubbliche e le
organizzazioni dei pubblici dipendenti.
Cosa dice in buona sostanza la
Convenzione n. 151 del 1978 dell’ O.I.L.
in generale e in riferimento allo
specifico status dei militari?
Che essa si applica a tutte le persone
impiegate dalle autorità pubbliche nella
misura in cui non vengono loro applicate
delle disposizioni più favorevoli
contenute in altre Convenzioni
Internazionali del lavoro (Parte I -
Art. 1 comma 1);
che la legislazione nazionale
determinerà la misura in cui le garanzie
previste nella stessa convenzione si
applicheranno alle forze armate e di
polizia (Parte I; Art. 1 comma 3).
Una formulazione semplice e chiara che
non ammette dubbi: i militari sono
fruitori della normativa che sarà
dettagliata con una successiva legge
nazionale allo scopo di determinare la
misura di esercizio dei diritti
introdotti; in sostanza una disciplina
delle regole all’interno delle quali si
concretizza e si sviluppa il diritto di
tutela. Ciò che non è messo in
discussione è il principio relativo al
diritto associativo e/o sindacale; un
diritto che la convenzione intende
infatti ampliare e proteggere.
I successivi articoli 2 e 3 sempre della
prima parte (Sfera di applicazione e
definizioni) specificano alcune
espressioni ovvero: “Pubblico
dipendente” che è ogni persona cui si
applica la convenzione in conformità
dell’art. 1 della stessa;
“Organizzazione di pubblici dipendenti”
che è ogni organizzazione,
indipendentemente dalla sua
composizione, che abbia lo scopo di
promuovere e difendere gli interessi dei
pubblici dipendenti.
La seconda parte della Convenzione 151 (Art.
4 e 5) detta norme miranti a proteggere
il diritto di organizzazione; infatti
il comma 1 dell’art. 4 stabilisce che
“I pubblici dipendenti dovranno
godere di un’adeguata protezione
contro ogni atto di discriminazione
che tenda a pregiudicare la libertà
sindacale in materia di impiego”,
e il comma 2 che
“Tale protezione dovrà applicarsi in
particolare verso quegli atti che hanno
il fine di:
a) subordinare
l’impiego di un pubblico dipendente alle
condizioni che non s’iscriva ad una
organizzazione di pubblici
dipendenti o che cessi di far parte di
una tale organizzazione;
b) licenziare un
pubblico dipendente o danneggiarlo in
altro modo, a motivo della sua
iscrizione ad una organizzazione di
pubblici dipendenti o della sua
partecipazione alla normale attività di
tale organizzazione”.
L’art. 5 chiarisce i profili di
indipendenza, di formazione, di
funzionamento e di gestione delle
organizzazioni di pubblici dipendenti e
focalizza gli atti di ingerenza della
autorità pubblica che contrastano con i
profili sopra
citati.
Nello specifico l’art. 5 recita:
Comma 1. Le organizzazioni dei pubblici
dipendenti dovranno godere di una
completa indipendenza nei confronti
delle autorità pubbliche;
Comma 2. Le organizzazioni dei pubblici
dipendenti dovranno godere di
un’adeguata protezione contro ogni atto
di ingerenza da parte delle autorità
pubbliche nella loro formazione,
funzionamento e gestione;
Comma 3. Vengono in particolare
assimilati ad atti di ingerenza, ai
sensi del presente articolo, le misure
tendenti a promuovere la creazione di
organizzazioni di pubblici dipendenti
sotto un’autorità pubblica o a sostenere
delle organizzazioni di pubblici
dipendenti con mezzi finanziari o altri,
con l’obiettivo di porre tali
organizzazioni sotto il controllo di
un’autorità pubblica.
La chiarezza della norma aiuta in questo
caso a comprendere la natura di un sano
soggetto di tutela e il contesto
altrettanto sano in cui deve operare;
considerazioni queste che saranno
successivamente sviluppate quando
andremo ad analizzare la realtà
edificata nel nostro Paese in materia di
tutela militare.
La terza parte della Convenzione
disciplina le facilitazioni da accordare
alle organizzazioni di pubblici
dipendenti inerenti lo svolgimento delle
funzioni rappresentative e il fatto che
esse non debbano pregiudicare l’efficace
funzionamento delle amministrazioni o
dei servizi (Art. 6 Commi 1 e 2).
La quarta parte (Procedure di
determinazione delle condizioni di
impiego) all’art. 7 tende a incoraggiare
e promuovere lo sviluppo delle procedure
che permettono di negoziare le
condizioni di impiego tra le autorità
pubbliche interessate e le
organizzazioni dei pubblici dipendenti,
o qualsiasi altro metodo che permetta ai
rappresentanti dei pubblici dipendenti
di prendere parte alla determinazione di
dette condizioni.
La quinta parte (Regolamento delle
controversie) all’art. 8 individua la
disciplina del cosiddetto raffreddamento
dei conflitti fra le parti; intorno ad
eventuali contrasti viene creata una
rete di garanzia indipendente ed
imparziale, che dispone di strumenti
quali la mediazione, la conciliazione o
l’arbitrato, istituita in modo tale da
riscuotere la fiducia delle parti
stesse.
La sesta parte (Diritti civili e
politici) all’art. 9 stabilisce che al
pari degli altri lavoratori i pubblici
dipendenti dovranno godere dei diritti
civili e politici che sono essenziali
per il normale esercizio della libertà
sindacale, con la sola riserva
degli obblighi imposti dal loro
status e dalla natura delle
funzioni da essi esercitate.
Riserva che per il militare sta a
significare il fatto che l’esercizio dei
diritti di cui trattasi deve sempre
misurarsi con la sua specificità (status)
e con le sue prerogative professionali (funzioni);
è fruitore dei citati diritti ma può
esercitarli solo in condizioni
regolamentate.
Seguono altre parti che riguardano
aspetti di ratifica e di entrata in
vigore delle norme richiamate che
appaiono ininfluenti ai fini della
riflessione che l’articolo si prefigge.
La Convenzione 151 dell’ O.I.L., che mi
auguro venga letta ed esaminata senza
pregiudizio, soprattutto dai componenti
del comitato ristretto della Commissione
Difesa della Camera dei Deputati,
incaricato di formulare un progetto di
riforma della RR. MM., ed in particolare
da quei parlamentari che sostengono
l’inconciliabilità fra militarità e
diritti sindacali, è legge del nostro
ordinamento giuridico in quanto
ratificata secondo le procedure, avvero
approvata dai due rami del Parlamento e
promulgata dal Presidente della
Repubblica del tempo che era Sandro
Pertini. La legge di ratifica o di
recepimento è la n. 862 del 18 novembre
1984 ed è stata pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 349 del 20.12.84.
Unitamente alla 151 vennero ratificate
altre convenzioni (148, 149, 150, 152)
così come convenuto con l’art.1.
Le due righe dell’art. 2 garantivano che
“piena ed intera attuazione è data
alle Convenzioni di cui all’art.
precedente a decorrere dalla loro
entrata in vigore in conformità,
rispettivamente agli artt. 18, 10, 12,
11 e 45 delle Convenzioni stesse”.
Il terzo e ultimo articolo della 862/84
impegnava il Governo ad emanare uno o
più decreti di disciplina, nessuno
riguardante però la convenzione 151 che
come precedentemente detto doveva essere
disciplinata da una successiva legge per
lo specifico militare.
Per gli aspetti inerenti il personale
militare e di polizia la 862/84 è quindi
una legge di riferimento, ovvero una
legge che introduceva princìpi che una
successiva legislazione nazionale
avrebbe dovuto nei dettagli
disciplinare.
Così non è stato; dopo quella
legge....... l’indifferenza che affossa
ogni tentativo di progresso del comparto
e il buio che avvolge il futuro di una
compiuta democrazia sindacale nonostante
i segnali che l’Europa continua a
mandare.
In perfetta sintonia di tempi, nel
luglio ‘78 (la convenzione 151 era del
giugno ‘78) il Parlamento della
Repubblica Italiana approva la L. 382,
meglio conosciuta come legge dei
principi sulla disciplina militare, che
determina la nascita degli organismi di
RR. MM. e introduce con l’art. 8 il mai
abbastanza contestato divieto di
costituire associazioni professionali a
carattere sindacale e di aderire ad
altre associazioni sindacali.
Dal confronto di merito fra le due
leggi, ovvero dal paragone che è
possibile fare fra le norme della
Convenzione 151 dell’ O.I.L. e quelle
della 382/78 relativamente agli aspetti
di tutela si ricava una prima
considerazione: il Legislatore Europeo
si è mostrato all’altezza dei tempi e
delle responsabilità; ha saputo volare
alto aprendo nuove strade a favore dei
dipendenti pubblici ai quali come si è
visto ha riconosciuto in un quadro di
ampie garanzie la facoltà dell’autotutela;
il Legislatore nostrano non ha saputo
rapportarsi con i diritti e i bisogni
dei dipendenti militari, non ha saputo
garantire ad essi quello che la
Costituzione protegge; ha concretizzato
un sistema di tutela virtuale,
evanescente e quindi inutile.
La seconda considerazione che è
possibile fare riguarda il lavoro della
politica e la sua coerenza.
La legge 862/84 che garantiva piena ed
intera attuazione della convenzione 151
doveva rimettere coerentemente in moto
un processo riformatore condizionato
alla fine degli anni 70 da trasversali
interessi politici e da pressioni
interne al comparto; essa rappresentava
un nuovo impegno per la politica che
doveva tornare a fare il proprio lavoro
per sanare una diseguaglianza dura a
morire; una diseguaglianza che continua
ad esistere grazie alla indifferenza,
alla ignoranza, alla protervia e al
nanismo della politica.
Se così non fosse non si comprenderebbe
come mai il Legislatore che si sta
occupando della riforma della RR. MM.
trascuri l’aggancio all 862/84 che di
fatto, se analizzata senza pregiudizio,
rende incompatibile la RR. MM. stessa
con il diritto associativo-sindacale e
con ogni qualsiasi organizzazione di
pubblici dipendenti costituita secondo i
criteri della più avanzata legislazione
dalla stessa propugnata.
Non sarà infatti difficile individuare
nella RR. MM. i caratteri della non
indipendenza nella formazione, nel
funzionamento e nella gestione; così
come non sarà difficile comprendere che
un simile istituto di fatto promosso
dallo Stato e dallo stesso finanziato,
rappresenta una chiara violazione della
legge (vedi comma 3 art. 5, 862/84)
assimilata ad atti di ingerenza, che
hanno lo scopo di porre la RR. MM. sotto
il controllo della pubblica autorità.
Prendere atto della inconciliabilità
esistente fra i diritti sanciti e quelli
concessi sta a significare per la
politica e quindi per il legislatore
l’occasione per saldare i conti con i
ritardi che in materia vedono il nostro
Paese sordo e insensibile ai segnali che
il Parlamento Europeo continua a mandare
(vedi carta europea sui diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali
del maggio 1996, parte II art. 5).
Se l’Europa è oggi un riferimento
istituzionale da tutti accettato e
condiviso, tanti, troppi continuano a
vederla con le lenti dei propri
interessi e ad ignorarla quando bisogna
misurarsi con atti politici
sconvenienti; da ciò il municipalismo
della politica che non ha respiro perché
rende importante l’inutile; da ciò la
mancanza di progettualità che cede
spazio alla discrezione,
all’opportunismo, al compromesso di
basso profilo e alla mortificazione di
ogni idealità.
Una storia amara che sta lasciando sul
campo speranze, riferimenti, ideali e
comuni impegni; una storia che crea
angosciosi disorientamenti in quelle
coscienze che hanno sempre servito
l’idea del progresso e della democrazia;
tutto ciò rappresenta un problema o un
fastidio?
Dai segnali che si ricevono si recepisce
freddezza e calcolata indifferenza, dai
fatti speriamo di ricevere una concreta
smentita.
Una smentita che faccia di questa storia
una semplice pagina oscura, una
parentesi dalla cui lettura l’uomo
riparte per andare avanti, correggendosi
per migliorarsi e quindi per cambiare
così come è sempre stato.
Così continuerà ad essere fino a quando
vivranno individualità capaci di pensare
alle vicende umane attraverso sentimenti
di giustizia, di solidarietà, di
legalità e di rispetto.
Solo questo rende nobile l’arte della
politica, diversamente essa è pratica da
artigiani del vuoto incartato.
Emilio
Ammiraglia
Presidente As.so.di.pro.
Sezione Marche
11/10/1999
