ASSOCIAZIONE SOLIDARIETA'
DIRITTO E PROGRESSO
SENTENZA
N. 449
ANNO
1999
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare
MIRABELLI
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO
- Avv. Massimo VARI
-
Dott. Cesare RUPERTO
- Dott. Riccardo CHIEPPA
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY
- Prof. Valerio ONIDA
- Prof. Carlo
MEZZANOTTE
- Avv. Fernanda CONTRI
-
Prof. Guido NEPPI MODONA
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI
-
Prof. Annibale MARINI
- Dott. Franco
BILE
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8, primo comma, della legge 11
luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina militare), promosso con
ordinanza emessa il 2 giugno 1998 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da
Pallotta Ernesto e altri contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 837
del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
46, prima serie speciale, dell’anno 1998.
Visti gli atti di costituzione di
Pallotta Ernesto e altri, nonché l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23
novembre 1999 il Giudice relatore Francesco Guizzi;
uditi l’avvocato Carlo Rienzi per
Pallotta Ernesto e altri e l’avvocato dello Stato Giovanni Pietro de Figueiredo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.
— Il
Consiglio di Stato, IV sezione, investito dell’appello presentato da alcuni
militari avverso la sentenza 29 luglio 1994, n. 1217, del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 52, terzo comma, e 39 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382
(Norme di principio sulla disciplina militare), nella parte in cui vieta agli
appartenenti alle Forze armate di costituire associazioni professionali a
carattere sindacale e, comunque, di aderire ad altri sindacati esistenti.
Vi
sarebbe lesione degli artt. 39 e 52, terzo comma, della Costituzione, perché non
sussistono motivi plausibili per vulnerare, nell’ambito dell’ordinamento
militare, un diritto costituzionalmente garantito. Né sarebbe ragionevole la
disparità di disciplina rispetto alle forze di polizia a ordinamento civile, le
quali godono della libertà sindacale. In base alla legge n. 382 del 1978,
prosegue il Collegio rimettente, la libertà di associazione è consentita fra
soli militari, con il consenso del Ministro, e risulta confinata in un “limbo
funzionale”; vi è infatti il divieto di assumere iniziative che possano avere
carattere sindacale, e sono altresì previsti controlli dell’autorità militare.
Al tempo stesso, gli organi rappresentativi hanno compiti propositivi e di
tutela nelle materie che attengono al rapporto di servizio, ivi compresa la
partecipazione alla concertazione interministeriale in ordine al suo
contenuto.
La
legge n. 382 del 1978, pur negando ai militari la libertà sindacale, riconosce
loro facoltà tipiche di essa, devolvendole a specifici organi che si pongono in
“posizione collaborativa”, e non antagonista, rispetto all’autorità militare.
Tuttavia gli organi di rappresentanza non coprono l’arco delle possibili istanze
collettive, come accade ad esempio in materia di contenzioso; e soprattutto gli
strumenti predisposti sacrificano i principi della libertà di organizzazione e
del pluralismo sindacale, ammettendo la mera partecipazione dei rappresentanti
alla concertazione interministeriale, volta a determinare il contenuto del
rapporto di impiego, mentre per le forze di polizia a ordinamento civile vale il
più incisivo strumento dell’accordo sindacale (a questo proposito l’ordinanza
pone a confronto le lettere A) e B) dell’art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 195). Né potrebbe fondarsi l’esclusione della
libertà sindacale sull’esigenza di non indebolire la disciplina militare, le cui
norme regolatrici non subirebbero alcuna modifica; per cui si richiama la
sentenza n. 126 del 1985 al fine di sottolineare come non vadano certo
obliterate le esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei
valori della disciplina e della gerarchia, senza per questo giustificare un
eccesso di tutela a danno delle libertà fondamentali e del carattere democratico
dell’ordinamento militare.
2.
— E’
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, che ha concluso per l’infondatezza.
Considerando
la specificità dell’istituzione militare, l’Avvocatura osserva preliminarmente
che il principio della libertà sindacale non si può applicare integralmente al
rapporto di lavoro dei militari, perché in questo ambito rilevano altri principi
costituzionali, di pari rango. La legge n. 382 del 1978 istituisce organi
elettivi di rappresentanza articolati a vari livelli, ai quali sono conferiti
numerosi poteri di natura consultiva e promozionale; il legislatore ha invero
individuato, e assunto, un’accettabile soluzione intermedia, tant’è che nel
giudizio a quo - prosegue
l’Avvocatura - non si muovono specifiche doglianze, ma si prospetta la questione
in termini di astratto principio. Né si potrebbe richiamare l’art. 3 della
Costituzione con riguardo alla disparità tra Forze armate e Polizia, giacché
pure per quest’ultima il legislatore ha previsto una libertà sindacale
“controllata”, che è seguita alla smilitarizzazione del Corpo, operata dalla
legge n. 121 del 1981. In ogni caso - così conclude la difesa del Governo - non
si può ipotizzare un’integrale applicazione ai militari dello stesso quantum di libertà sindacale
riconosciuto alla Polizia di Stato.
3.
— Si
sono costituite in giudizio le parti private, sostenendo la fondatezza della
questione.
In
memoria, esse sottolineano che le conclusioni cui giunge oggi il Consiglio di
Stato dimostrano come sia ormai superata la decisione 4 febbraio 1966, n. 5, che
affermò, ai sensi dell’art. 98, terzo comma, della Costituzione, il divieto di
iscrizione dei militari ai partiti politici, estendendolo alle organizzazioni
sindacali. L’attuale ordinanza di rimessione prende dunque atto della diversità
dei ruoli, e rileva che nessuna delle organizzazioni maggiormente
rappresentative a livello nazionale trova proiezione in un singolo partito
politico. Il divieto di iscrizione ai partiti di alcune categorie di dipendenti
pubblici, sancito dalla norma costituzionale, deve perciò essere applicato alla
lettera, e l’istituzione di modelli alternativi (per vero inadeguati) non
soddisfa il diritto dei militari a godere della libertà sindacale.
Per
quanto attiene al rapporto d’impiego, la legge n. 382 prevede non un confronto
fra le parti, ma la semplice consultazione, sì che alla carenza del diritto di
sciopero si aggiunge l’impossibilità di contrastare le determinazioni della
parte pubblica. E mentre le organizzazioni sindacali del personale della
Polizia, seppur private del diritto di sciopero, possono comunque respingere le
proposte negoziali della parte pubblica, medesima opportunità non è data alle
rappresentanze militari.
Il
sistema di tutela degli interessi introdotto dalla legge del 1978 non
garantisce, secondo le parti private, alcuna libertà di organizzazione, né di
proselitismo, perché la rappresentanza militare resta vicenda interna
all’apparato: i membri di essa fanno parte delle istituzioni militari e
percepiscono, in occasione di ogni riunione, i compensi previsti dal d.P.R. n. 5
del 1956, essendo espletate nell’esercizio di funzioni istituzionali.
L’applicazione di tale modello organizzativo a qualsiasi altro settore
rievocherebbe i “sindacati gialli” artificialmente sostenuti dalle classi
imprenditoriali; la commistione di interessi fra datore di lavoro e sindacati
vietata dall’art. 17 dello Statuto dei lavoratori - prosegue la memoria delle
parti private - costituisce per il personale militare la regola.
Il
sistema di selezione dei rappresentanti militari esclude, poi, la
contrapposizione fra liste. Secondo l’art. 18 della legge n. 382, essi sono
eletti presso le unità di base mediante voto diretto, nominativo e segreto. Gli
eletti designano quindi i componenti degli organi intermedi (COIR) e centrali
(COCER): sistema, questo, che impedisce il collegamento fra i candidati sulla
base di un programma comune noto agli elettori. I vari organi di rappresentanza,
inoltre, non sono fra loro coordinati in senso gerarchico, sì che il COCER,
quale organo centrale, non può esercitare alcun potere di indirizzo verso il
COIR o i COBAR. Ad avviso delle parti private, tale sistema non riflette il
principio di pluralismo sindacale, onde i membri dei singoli organismi appaiono
come monadi incapaci di assicurare agli elettori che il loro voto sia
coerentemente speso.
4.
— In
una memoria presentata nell’imminenza dell’udienza, l’Avvocatura dello Stato
ricorda che il “dovere militare” ha precisa tutela costituzionale, come questa
Corte ha sottolineato nella sentenza n. 16 del 1973; e osserva che la legge n.
382 del 1978 è lo strumento con cui il legislatore ha salvaguardato le ragioni
funzionali delle Forze armate e, al tempo stesso, ha dato attuazione al precetto
costituzionale secondo cui l’ordinamento militare “si informa allo spirito
democratico della Repubblica”.
Le
facoltà tipiche della libertà sindacale sarebbero, ad avviso dell’Avvocatura,
inconciliabili con i principi dell’ordinamento militare, giacché il potere di
autorganizzazione, ove riconosciuto, darebbe vita ad accordi fra gli associati
che non sembrano compatibili con il rapporto gerarchico. Né varrebbe osservare
che l’attività sindacale si svolgerebbe al di fuori delle condizioni in cui, ai
sensi dell’art. 5 della legge n. 382, è applicabile il regolamento di
disciplina: i militari, ricorda l’Avvocatura, sono comunque tenuti
all’osservanza delle norme che concernono il giuramento prestato e il grado.
Verrebbe così intaccato il
prestigio della figura del superiore che partecipi a un’associazione presieduta
da un subordinato; nel corso delle attività sindacali i rapporti gerarchici si
invertirebbero; e anche se qui rilevano competenze diverse da quelle attinenti
al servizio, si determinerebbe comunque una confusione di ruoli.
Quanto
all’attività negoziale, si nota che la posizione dell’organizzazione sindacale è
di contrapposizione a quella del vertice dell’amministrazione: l’assunzione di
un ruolo antagonista non si concilierebbe con i doveri che derivano dal rapporto
gerarchico e dall’obbedienza, presupposti essenziali dell’efficienza militare. E
richiamata la decisione n. 5 del 1966, resa dal Consiglio di Stato in adunanza
plenaria, l’Avvocatura fa presente che la disciplina militare, intesa quale
regola fondamentale per i cittadini alle armi, come fattore di coesione e di
efficienza (art. 2 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545),verrebbe irrimediabilmente
incisa dall’accoglimento della questione.
Si
aggiunge, poi, che la natura di organismo interno del COCER (l’organo centrale a
carattere nazionale e interforze) e degli organi intermedi e di base, è la più
idonea a conciliare le istanze rappresentative con la necessaria coesione delle
Forze armate. D’altra parte, anche i sindacati delle forze di polizia a
ordinamento civile incontrano significative limitazioni (artt. 82 e 83 della
legge 1° aprile 1981, n. 121), e non possono esercitare il diritto di sciopero
(art. 84 della legge citata). In ogni caso, il diverso status del personale giustifica
l’esistenza di due differenti sistemi.
Nella
memoria si ricorda, infine, la disciplina presente negli ordinamenti stranieri,
e si rileva come in molti di essi siano previste significative limitazioni (o
addirittura l’esclusione) della libertà sindacale per i militari.
Considerato
in diritto
1.
— La questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato ha ad oggetto quella parte
dell’art. 8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio
sulla disciplina militare), che vieta agli appartenenti alle Forze armate di
costituire associazioni professionali a carattere sindacale e, comunque, di
aderire ad altre associazioni sindacali. Vi sarebbe lesione degli artt. 39 e 52,
terzo comma, della Costituzione, nonché del principio di eguaglianza e di
ragionevolezza, dal momento che nella Polizia di Stato - la quale svolge
anch’essa un servizio essenziale - sono ammessi i sindacati, sebbene in forme
circoscritte dal legislatore.
Il
dubbio di legittimità costituzionale verte quindi sul mancato riconoscimento
della libertà sindacale in seno alle Forze armate: questione che il Consiglio di
Stato ritiene prioritaria, e preliminare, rispetto a ulteriori specifici profili
concernenti la composizione e il funzionamento degli organi di rappresentanza
istituiti dalla legge del 1978.
Secondo
l’ordinanza di rimessione, l’art. 39 della Costituzione si imporrebbe anche per
gli appartenenti alle Forze armate, attesa la sua valenza generale. Perché non
sarebbe sufficiente la garanzia di alcune singole facoltà, tipiche di detta
libertà, non coprendo gli organi di rappresentanza l’intero arco delle istanze
collettive; e in ogni caso - sottolinea il Consiglio di Stato - la legge del
1978 sacrifica la libertà di organizzazione e il pluralismo sindacale.
Appare
dunque chiaro che l’accoglimento della questione, come prospettata, porterebbe
alla cancellazione del divieto posto dalla legge n. 382 del 1978: è questo il
fine perseguito dal Collegio rimettente, il quale invoca la piena estensione
della libertà sindacale, concepita sia come potere di costituire autonome
associazioni professionali - legittimate a farsi portatrici degli interessi
collettivi dei militari - sia come facoltà di adesione ad associazioni già
esistenti, sia come principio pluralistico di concorrenza fra le associazioni
stesse, fermo restando il divieto di sciopero.
2.
— La
questione non è fondata.
L’ordinanza
di rimessione fa leva sull’art. 39, letto in sistema con l’art. 52, terzo comma,
della Costituzione. E qui va innanzitutto rilevato che manca nella
prospettazione del Consiglio di Stato una considerazione - pur limitata - delle
esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività che distinguono le Forze armate dalle
altre strutture statali. Significativamente l’art. 52, terzo comma, della
Costituzione parla di “ordinamento delle Forze armate”, non per indicare una sua
(inammissibile) estraneità all’ordinamento generale dello Stato, ma per
riassumere in tale formula l’assoluta specialità della funzione. Coerentemente,
questa Corte ha messo in luce le esigenze funzionali e la peculiarità
dell’ordinamento militare (sentenze nn. 113 del 1997, 197 del 1994, 17 del 1991,
ordinanza n. 396 del 1996), pur ribadendo più volte che la normativa non è
avulsa dal sistema generale delle garanzie costituzionali: nella sentenza n. 278
del 1987, in cui vi è l’eco dei risultati cui è pervenuta la dottrina, la Corte
ha infatti osservato che la Costituzione repubblicana supera radicalmente la
logica istituzionalistica dell’ordinamento militare, giacché quest’ultimo deve
essere ricondotto nell’ambito del generale ordinamento statale “rispettoso e
garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini” (in senso
analogo, v. altresì la successiva sentenza n. 78 del 1989).
La
garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli “cittadini
militari” non recede quindi di fronte alle esigenze della struttura militare; sì
che meritano tutela anche le istanze collettive degli appartenenti alle Forze
armate (v. le sentenze, richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989
e 126 del 1985), al fine di assicurare la conformità dell’ordinamento militare allo spirito
democratico.
3.
— Il rilievo che la struttura militare non
è un ordinamento estraneo, ma costituisce un’articolazione dello Stato che in
esso vive, e ai cui valori costituzionali si informa attraverso gli strumenti e
le norme sopra menzionati, non consente tuttavia di ritenere illegittimo il
divieto posto dal legislatore per la costituzione delle forme associative di
tipo sindacale in ambito militare. Se è fuori discussione, infatti, il
riconoscimento ai singoli militari dei diritti fondamentali, che loro competono
al pari degli altri cittadini della Repubblica, è pur vero che in questa materia
non si deve considerare soltanto il rapporto di impiego del militare con la sua
amministrazione e, quindi, l’insieme dei diritti e dei doveri che lo
contraddistinguono e delle garanzie (anche di ordine giurisdizionale) apprestate
dall’ordinamento. Qui rileva nel suo carattere assorbente il servizio, reso in un ambito speciale
come quello militare (art. 52, primo e secondo comma, della Costituzione).
Orbene, la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell’art. 8, nella parte denunciata, aprirebbe
inevitabilmente la via a organizzazioni la cui attività potrebbe risultare non
compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità dell’ordinamento
militare.
D’altra
parte, lo stesso Consiglio di Stato ammette che la legge n. 382, pur negando ai
militari la libertà sindacale, conferisce loro facoltà tipiche di essa per
salvaguardare le istanze collettive. E invero, l’ordinamento deve assicurare
forme di salvaguardia dei diritti fondamentali spettanti ai singoli militari
quali cittadini, anche per la tutela di interessi collettivi, ma non
necessariamente attraverso il riconoscimento di organizzazioni sindacali.
A tal
proposito, questa Corte non può non ricordare che il legislatore mostra
attenzione verso le istanze avanzate dagli organi di rappresentanza delle Forze
armate con riguardo a una più compiuta definizione degli spazi di intervento e
di autonomia ad essi riservati; del che costituisce testimonianza l’esame, da
parte delle Camere, di alcuni progetti di riforma della legge n. 382. E, certo,
non a caso la legge 28 luglio 1999, n. 266, all’art. 18 delega il Governo a
emanare, entro il 31 marzo 2000, un decreto legislativo che integri e corregga
il decreto legislativo n. 195 del 1995, prima citato a proposito della procedura
di concertazione, al fine di adeguarne il contenuto ai principi desumibili dalle
disposizioni di riforma della pubblica amministrazione, che hanno
successivamente trovato ingresso nell’ordinamento, e di valorizzare gli
organismi di rappresentanza per quanto attiene al confronto sulle questioni che
concernono il rapporto d’impiego.
4.
— Il
Consiglio di Stato invoca l’art. 3 della Costituzione, denunciando la disparità
di trattamento fra gli appartenenti alle Forze armate e quelli della Polizia di
Stato, ai quali il legislatore ha invero riconosciuto, per quanto entro precisi
limiti, la libertà sindacale, escludendo non solo il diritto di sciopero, bensì
anche le azioni che, effettuate durante il servizio, possano pregiudicare le
esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o le attività di
polizia giudiziaria (artt. 82, 83,
84 della legge n. 121 del 1981).
Osserva
conclusivamente la Corte che - perseguendo un delicato bilanciamento tra beni di
rilievo costituzionale - il legislatore ha sì riconosciuto una circoscritta
libertà sindacale, ma ciò ha disposto contestualmente alla smilitarizzazione del
corpo di polizia, il quale ha, oggi, caratteristiche che lo differenziano
nettamente dalle Forze armate. Non può quindi invocarsi la comparazione con la
Polizia di Stato per la diversità delle situazioni poste a confronto, sì che
pure la censura mossa con
riferimento all’art. 3 deve essere disattesa, al pari di quelle riguardanti gli
artt. 39 e 52, terzo comma, della Costituzione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio
sulla disciplina militare), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 39 e 52,
terzo comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato, IV sezione, con
l’ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costitu-zionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 1999.
Giuliano
VASSALLI, Presidente
Francesco GUIZZI, Redattore
Depositata
in cancelleria il 17 dicembre 1999.