ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. 14448 del 1996, proposto dai sigg.ri nominativamente indicati nell’elenco in allegato “A” alla presente decisione della quale ne costituisce parte sostanziale ed integrante, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Antonino Peraino, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati, in Roma, via degli Scipioni n. 232

contro

il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

• dei provvedimenti con cui si è disposto l’adeguamento del canone corrisposto per l’alloggio di servizio, nonché il recupero delle differenze dovute a decorrere dal 1° gennaio 1995;
• del D.M. 24 novembre 1995.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta alla pubblica udienza del  31 gennaio 2007 la relazione del Cons. P. Morabito; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

I militari ricorrenti hanno affermato di essere titolari di alloggio di servizio ed hanno contestato la legittimità del d.m. 24.11.1995 nonchè dei provvedimenti applicativi di tale d.m. ( non esibiti in giudizio ed i cui estremi non sono stati indicati) con i quali l’Amministrazione ha deciso di procedere ad un adeguamento del canone dovuto per l’alloggio anzidetto ed al recupero delle differenze dovute a decorrere dal 1° gennaio 1995.

In particolare, la parte ricorrente ha proposto i seguenti motivi di ricorso:

1) Violazione dell’art. 43 della l. 724/94, degli artt. 3 e 97 della Costituzione e dei principi generali. Eccesso di potere

L’Amministrazione intimata avrebbe disatteso le disposizioni (emanazione di un apposito decreto entro un anno dall’entrata in vigore; istituzione di un “fondo-casa”) dettate dall’art. 43 citato in epigrafe.

Il decreto ministeriale – adottato ben oltre l’arco temporale di sessanta giorni previsto dalla legge – avrebbe poi proceduto all’adeguamento del canone di concessione in difetto della previa ricognizione del patrimonio locativo.

I parametri al riguardo tenuti presenti dall’Amministrazione (valore medio del costo base a metro quadrato; coefficienti medi relativi alla tipologia, demografia ed ubicazione) non consentirebbero, inoltre, alcuna diversificata considerazione degli alloggi in questione.

Censura parte ricorrente, per l’effetto, la determinazione onde trattasi sotto il profilo dell’eccesso di potere; in subordine, denunziando la violazione – ad opera della normativa in discorso – delle disposizioni di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, avuto riguardo alla sostenuta irrazionalità delle scelte che l’Amministrazione sarebbe necessitata a porre in essere in presenza di criteri che non consentono alcuna differenziazione di situazioni abitative disomogenee.

2) Violazione dell’art. 43 della l. 724/94, degli artt. 3 e 97 della Costituzione e dei principi generali. Eccesso di potere.

Viene, altresì, affermata l’illegittimità anche del provvedimento con il quale l’Amministrazione ha manifestato – con decorrenza dal 1° gennaio 1995 – l’intendimento di procedere al recupero degli importi dovuti a titolo di arretrati sull’adeguamento del canone.

La normativa di riferimento non avrebbe, contrariamente a quanto dall’Amministrazione ritenuto, autorizzato l’adeguamento dei canoni a partire dalla data anzidetta; comunque escludendosi che siffatta determinazione – e, con essa, la decorrenza dei maggiori importi al titolo di che trattasi dovuti – possa essere temporalmente collocata in epoca anteriore all’adozione dei Decreti Ministeriali attuativi del disposto di cui all’art. 43 della l. 724 del 1994 (avendo peraltro omesso la procedente Amministrazione alcun contraddittorio con le associazioni degli inquilini, nonché il pur necessario riesame delle tipologie catastali degli alloggi).

3) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione e dei principi generali. Eccesso di potere.

Eccepisce da ultimo parte ricorrente l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 della l. 724/94 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui l’adeguamento dei canoni viene previsto per i soli alloggi militari del Ministero della Difesa, e non anche per gli alloggi demaniali di altri Ministeri: tale disposizione, nella prospettazione di parte, assumendosi confliggere con i noti principi di eguaglianza, imparzialità e buon andamento ai quali si deve ispirare l’azione della Pubblica Amministrazione.

Analogo profilo di incostituzionalità sarebbe, inoltre, rilevabile in relazione al differenziato trattamento previsto nei confronti di coloro che abbiano perso il titolo alla concessione, rispetto a quanti tuttora vantino il titolo medesimo (per i primi solamente essendo prevista una maggiorazione dell’equo canone del 20% o del 50% a seconda che il reddito complessivo del nucleo familiare superi – o meno – i sessanta milioni di lire annui).

Sulla base di tali censure la parte ricorrente ha concluso chiedendo l'accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

L'Amministrazione resistente si è costituita in giudizio, tramite la Difesa erariale, con mero atto di stile.

Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 31 gennaio 2007.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito indicate.

Con una prima censura, parte ricorrente si duole del fatto che l’Amministrazione della Difesa sia pervenuta ad un adeguamento del canone degli alloggi di servizio in difetto di una previa ricognizione del patrimonio abitativo e della costituzione del "fondo casa"; comunque lamentandosi l'omessa preventiva determinazione dei relativi criteri di determinazione.

Va in proposito, preliminarmente, osservato che l’art. 43 della l. 23 dicembre 1994 n. 724 ha demandato al Ministero della Difesa il compito di determinare, con successivo decreto, l’adeguamento dei canoni di concessione degli alloggi costituenti il patrimonio abitativo dell’Amministrazione militare; individuando, all’uopo, dei precisi limiti costituiti dal rinvio all’art. 13 della l. 18 agosto 1978 n. 497 ed alla normativa in materia di “equo canone”.

Siffatto rinvio implica che la determinazione dei canoni concessori onde trattasi avvenga, ad opera del Ministero della Difesa – di concerto con il Ministero dei Lavori Pubblici e sentito il Ministero delle Finanze – mediante fissazione, a mezzo di appositi decreti, di idonei criteri improntati alle vigenti disposizioni di legge in tema di equo canone.

Il margine dal legislatore lasciato all’Amministrazione, pur caratterizzato dalla presenza di un evidente profilo di discrezionalità, viene per l’effetto ad essere significativamente delimitato dalla rilevata esigenza che la disciplina di dettaglio non si ponga, comunque, in contrasto, con la normativa sull’equo canone.

Se, rispetto al fondamentale parametro di riferimento di che trattasi, parte ricorrente non deduce, con il proposto mezzo di tutela giurisdizionale, censura alcuna, le doglianze ora in esame non rivelano giuridico pregio, in quanto:

• se, da un lato, gli immobili in questione costituiscono beni strumentali dell’Amministrazione militare e sono, per l’effetto, connotati dal collegamento funzionale con particolari esigenze di mobilità che caratterizzano il personale militare (in ragione di tale configurazione risultando sottoposti ad un regime concessorio pubblicistico, i cui criteri hanno evidente valenza estesa all’intero territorio nazionale, con riveniente irrilevanza dell’individuazione del valore per metro quadro su base territoriale);
• va, d’altro canto, osservato che la disciplina avversata reca, quale “norma di chiusura”, la previsione dell’applicabilità della disciplina dettata in materia di equo canone, ove più favorevole: con riveniente esclusione di ipotesi alcuna di “penalizzazione” per l’occupante dell’alloggio, in quanto il regime di determinazione degli oneri concessori non può, in alcun caso, dimostrarsi maggiormente “sfavorevole” rispetto al canone locatizio riguardante la generalità degli immobili adibiti a privata abitazione.

Va, ulteriormente, sottolineato che sia il procedimento relativo alla ricognizione del patrimonio abitativo, che quello riguardante la costituzione del "fondo-casa", non rivestono – contrariamente a quanto argomentato dalla parte ricorrente – valenza invalidante ai fini della legittima adozione delle avversate determinazioni, trattandosi di elementi ai quali non è dato ricongiungere, sulla base di una lettura sistematica della normativa di riferimento, carattere di "condizione di legittimità" (o anche meramente di "efficacia") ai fini dell'adeguamento dei canoni concessori onde trattasi: piuttosto venendo in considerazione l'immanenza, in capo alla procedente Amministrazione della Difesa, di un obbligo legislativamente sancito di provvedere alla rideterminazione dei canoni onde trattasi, sulla base dei parametri normativamente fissati.

Se, d'altro canto, la costituzione del "fondo casa" si dimostra logicamente svincolata dalla problematica relativa all'adeguamento dei canoni concessori (in quanto elettivamente preordinata ad operare nei confronti dell'intero personale della Difesa, ancorché non concessionario di alloggio), anche la ricognizione del patrimonio abitativo non appare sussumibile nella problematica in esame (fino ad integrare presupposto di legittimità della rideterminazione dei canoni), atteso che essa si dimostra finalizzata all'esigenza di individuare migliori criteri di gestione immobiliare, risultando comunque essere stata effettuata con il D.M. 31 agosto 1994.

2. Risulta, altresì, priva di fondamento la doglianza con la quale parte ricorrente lamenta la violazione del citato art. 43 della l. 724 del 1994, nella parte in cui l’Amministrazione, nel provvedere all’applicazione dell’adeguamento dei canoni in discorso con decorrenza dal 1° gennaio 1995, ha chiesto la corresponsione degli importi arretrati a partire dalla data anzidetta.

Va in proposito osservato che la legge, nel disciplinare in generale i criteri per l’adeguamento dei canoni dei beni patrimoniali e demaniali dello Stato ad uso abitativo, concessi o locati a privati ai sensi dell’art. 32, ha espressamente stabilito la decorrenza di tale operazione con riferimento alla data del 1° gennaio 1995.

Il successivo art. 43, nel dettare i criteri particolari sulla base dei quali procedere all’aumento dei canoni concessori degli alloggi costituenti il patrimonio abitativo della Difesa, ha mantenuto fermo il termine anzidetto: non scorgendosi, al riguardo, alcuna comprensibile giustificazione sottesa all’introduzione di un termine eventualmente differenziato (come incondivisibilmente postulato dal ricorrente).

Né, altrimenti, l’individuata decorrenza dell’aumento del canone nei confronti dei militari non aventi titolo alla concessione (che il I comma del ripetuto art. 43 ha determinato con riferimento all’entrata in vigore della l. 724 del 1994; e, quindi, al 1° gennaio 1995) potrebbe in alcun modo giustificare un diversificato regime (sotto il profilo temporale) nei confronti degli altri militari.

E, comunque, va in linea di principio osservato che l’art. 47 della legge 724 ha stabilito la decorrenza dell’applicabilità delle disposizioni da essa introdotte con riferimento alla data del 1° gennaio 1995: per cui, tenuto anche conto della natura di “legge finanziaria” del corpus normativo in questione, appare coerente ritenere che le singole disposizioni in esso contenute siano – omogeneamente – correlate alle esigenze finanziarie dello Stato (il maggior introito derivante dall’aumento dei canoni in parola dovendo essere, conseguentemente, calcolato in sede di previsione delle maggiori entrate).

3. Nell’osservare, poi, che il termine di giorni sessanta fissato per l’adozione dei decreti ministeriali attuativi riveste evidente natura ordinatoria (al superamento di esso non potendosi pertanto annettere, in difetto di espressa – e/o comunque chiaramente argomentabile – valenza perentoria, conseguenze invalidanti quanto all’adozione delle determinazioni onde trattasi), va rilevato che, ove l’operatività del termine in questione fosse stata correlata – come dal ricorrente sostenuto – all’emanazione dei decreti attuativi, la procedente Amministrazione della Difesa sarebbe, in pratica, risultata destinataria della potestà di determinare (una volta adottati i decreti stessi) la decorrenza dell’adeguamento dei canoni; e ciò in evidente contrasto con le divisate esigenze di operatività della nuova disciplina in stretta coincidenza temporale con le previsioni di bilancio.

Né i criteri di adeguamento del canone, stabiliti con i censurati decreti ministeriali, appaiono fondatamente censurabili con riferimento all’omessa predeterminazione delle categorie catastali; e ciò in quanto la dichiarazione d’intenti in tal senso resa dalla Commissione Difesa del Senato non assurge, ex se, ad elemento giuridicamente vincolante per l’Amministrazione procedente, sì da configurare, in caso di violazione di siffatto adempimento, la presenza di un fondamento invalidante ai fini della fissazione dei parametri di riferimento per la rideterminazione del canone onde trattasi.

4. Se, nel merito, le censure pur articolatamente dedotte dalla parte ricorrente si rivelano sfornite di attitudine persuasiva in ordine alla sostenuta illegittimità delle determinazioni avversate, va d’altro decisamente confutata l’eccezione di illegittimità costituzionale della norma di legge di riferimento.

La specialità dei beni in questione – riguardata non soltanto in relazione all’appartenenza degli stessi all’Amministrazione militare, ma anche sub specie del vincolo funzionale che ne connota la destinazione – consente di escludere alcuna ipotesi di irragionevole discriminazione operata in danno degli occupanti degli alloggi in questione, attesa la condivisibile giustificazione di un peculiare (e, quindi, differenziato) regime rispetto alla disciplina vigente per il patrimonio edilizio privato.

Né condivisibili profili di incostituzionalità della normativa all’esame si rivelano ravvisabili con riferimento al disposto adeguamento dei soli canoni concessori relativi ai beni assegnati al personale della Difesa: difettando, al fine della identificabilità delle coordinate minime di un sintomatico profilo di disparità di trattamento, quella omogeneità di situazioni che le peculiari e specifiche esigenze che assistono il trattamento riservato al personale militare inducono invece a disconoscere con riferimento al restante personale della Pubblica Amministrazione.

5. Viene, da ultimo, in considerazione la doglianza con la quale parte ricorrente rileva – quanto alla determinazione del canone concessorio onde trattasi – la disparità di trattamento dalla disposizione in rassegna operata con riferimento ai militari che abbiano perduto titolo alla concessione.

Il ripetuto art. 43 della l. 724/94, infatti, stabilisce che, “alla data di entrata in vigore della presente legge, agli utenti non aventi titolo alla concessione dell'alloggio, fermo restando per l'occupante l'obbligo di rilascio, viene applicato, anche se in regime di proroga, un canone pari a quello risultante dalla normativa sull'equo canone maggiorato del 20 per cento per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare fino a 60 milioni di lire e del 50 per cento per un reddito lordo annuo complessivo del nucleo familiare oltre i 60 milioni di lire”.

Siffatta previsione, lungi dal rivelarsi illegittima, dimostra invece condivisibili profili di logicità, atteso che corrisponde ad intuibili canoni di ragionevolezza l’introduzione di una differenziazione la quale:

• da un lato, dimostri carattere premiante nei confronti dei soggetti che legittimamente occupino un alloggio di servizio in conformità di titolo abilitativo rilasciato dall’Amministrazione;
• ex converso, ricongiungendo conseguenze penalizzanti a carico di chi, pur sfornito di titolo legittimante, persista nell’occupazione di un alloggio siffatto, sottraendone la disponibilità all’Amministrazione, con conseguente preclusa destinazione del bene onde trattasi al soddisfacimento delle finalità di pubblico interesse alle quali esso è elettivamente preordinato.

6. La rilevata infondatezza delle doglianze con il presente gravame dedotte induce il Collegio a confermare l'orientamento in materia già espresso dalla Sezione con numerose decisioni (fra le quali vanno annoverate le sentenze nn. 11536 del 18 dicembre 2001, 8697 del 24 ottobre 2001, 1851 del 1° settembre 1999 e 945 del 23 aprile 1999); per l'effetto imponendosi la reiezione dell'impugnativa all'esame.

Sussistono validi motivi per disporre la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I-bis – respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 31 gennaio 2007, con l’intervento dei seguenti magistrati:

Dott. Elia ORCIUOLO – Presidente

Dott. Pietro MORABITO –Consigliere relatore, estensore

Dott. Donatella SCALA– Consigliere  

IL PRESIDENTE  IL MAGISTRATO ESTENSORE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Ric. n. 14448/1996